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政府电子公章应用风险的防控对策研究

作者:优质期刊论文发表网  来源:www.yzqkw.com  发布时间:2022/2/17 8:22:01  

一、政府电子公章的应用及其优势

(一)政府电子公章推广应用的意义

公章作为党委、政府、企事业单位、非政府组织等各种机构信任体系的基础物证,广泛应用于政治、经济社会生活等领域。可以说,公章是中国社会传统信用体系的基本支撑。随着经济和科技的高速发展,政府行政工作方式不断革新,公章管理和应用面临新的问题和挑战。

传统公章由于制作难度低、易仿制的特性,不法分子能轻易制出高仿真公章,给社会各界带来经济损失。现今,在互联网技术渗透社会生活各方面的背景下,电子公章技术随之出现,不法分子利用计算机制图软件仿制公章的途径被有效遏制。

随着政府部门办理事项的不断增多,传统公章“随手即盖”“不留痕迹”的特点容易滋生不规范的用章过程,产生的后果必定是公章所代表的公信力的下降。推进政府电子公章的应用,基于电子公章可追溯、可查证、可储存的特点,可以帮助公章经办人理清工作条理,规范工作职责,合法合规使用电子公章,是对新时代先进工作方式的创新尝试,可有效杜绝违规用章的途径,提升政府“全心全意为人民服务”的形象。

(二)政府电子公章与传统公章的比较优势

在安全性方面,传统实体公章由于仿造难度较低,假章难辨真伪,给政务工作和管理带来了较大困难;而电子公章具有可追溯、可查证、可储存的高新技术特点,仿造难度高,安全性得到有效提升。在管理方面,传统实体公章种类繁多,人工管理成本高,易出错,管理难度大、风险高;而电子公章因为具有数字化产品的特点,无论是机关或者企事业单位,均可通过现代科技技术快速便捷地实现电子公章管理的规范化、流程化,管理难度相较传统公章大大降低。在使用便捷性方面,传统公章面临异地使用不合规导致办事效率低下的困境;而电子公章可随时随地通过授权在线用章,及时确认签署文件,提高办事效率。在用章风险方面,传统公章因以人工管理为主,易出现盗用、滥用等违规使用情况;而电子公章采用实名认证技术,一切操作规范化,可以有效规避违规用章的风险。

在“简政放权”的政策背景下,传统公章的行政审批适用分散行使审批权的管理体制,该种审批方式为线下审批,查证方式有限,成为腐败行为高发的环节之一。由于传统行政审批过程不易留有痕迹,一些存在侥幸心理的公职人员利用手中的审批权,以权谋私、滥用权力,违背了法治政府、廉洁政府的原则和“为人民服务”的宗旨,侵害了国家和公众的利益,给人们带来了诸多困扰,也损害了行政管理机关在人民群众心目中的形象。电子公章的诞生和应用,在技术层面上有效杜绝了传统公章带来的隐患,阻断了经办人贪腐途径,规范了公章的使用方式,提升了行政办事效率,增强了民众对政府的信任,为政府行政工作的有序开展带来诸多益处。

(三)我国政府电子公章的应用状况

2005年4月1日,《中华人民共和国电子签名法》(以下简称《电子签名法》)正式实施,规范了电子签名与实体手签或者盖印拥有同等法律效力的条件,规定了电子签名的安全保障制度、合同各方的法律责任等内容。2015年4月24日,第十二届全国人民代表大会常务委员会第十四次会议对《电子签名法》进行了修正。在时代与科技的推动和助力下,电子公章依托电子印章技术应运而生。

2016年3月16日,《浙江省人民政府办公厅关于印发2016年浙江政务服务网建设工作要点的通知》提出,要“加快推广证照网上申请、快递送达服务模式,推动电子证照、电子文件、电子印章在网上政务服务中的应用”。随后,舟山市人民政府基于自身需求进一步开发电子公章应用系统。

2019年,上海人社局、上海税务局、上海财政局、上海旅游局、上海国资委、自贸区管委会等单位或团体先后创办了电子公章系统应用于电子政务方面,随着无纸化业务的推进,电子公章在电子政务中的适用范围越来越广泛。

就目前电子公章在政府部门的推广使用情况,经济较发达地区的政府部门响应较为积极,积极摸索电子公章在电子政务和线下办公的全面推进。但由于缺乏统一的制度规范,导致电子公章在平稳推广覆盖线上线下办公的进程中还有许多问题亟待解决。

二、政府电子公章应用存在的风险分析

(一)技术安全风险

1.后台管理技术面临的风险

每次使用电子公章时,都需要通过网络在线的方式进行,登录通过后便可使用,大大增强了电子公章被他人盗用的保护性。电子公章的使用主要基于后台管理系统,但也正因为如此,电子公章后台研发人员和管理人员可以通过技术手段对印章的使用记录进行修改或者删除。

2.涉密文件保密传输的风险

在无纸化办公全面实行后,电子公章应用过程涉及多个环节,只要其中任何一个环节出现风险,都会给行政工作带来潜在的风险。特别是涉密类文件,存在的安全隐患会增大。而对于这类风险,公章的使用者往往没法察觉,电子公章的安全性受到威胁。

3.公章传上网被复制的风险

在电子技术飞速发展的当下,各类修图软件顺势而生,产生了与传统实体公章一样的“盗版”风险,此类“假公章”若未经仔细查证就被草草认证,将会造成严重后果。

(二)使用规范风险

1.管理者权责不明的风险

电子公章应用过程中,因为未对电子公章的应用制定专门的培训细则和统一的操作规范,导致具体使用操作细则缺失。政府行政工作中公章应用广泛,使用频率高,涉及环节多,各环节用章风险难以控制。特别是基层部门,由于相关人员素质参差、办公条件有限、管理水平差异化较大等多种客观因素的限制,用章风险控制难度大,相关人员权责不明晰,设备配置不完善,与已有办公系统不兼容。

2.使用范围不明晰的风险

从古到今,传统公章实体使用历经漫长的时间,大众对于传统公章实体“一印一盖”的操作方式已经形成根深蒂固的思维模式,导致在实际政务工作中,一些人员对使用电子公章的形式和情况模糊不清。尤其在传统实体公章与电子公章共存的当下,一些人员不知道何时、何地、何种情况正确使用电子公章,没有明确规定电子公章的使用范围,导致电子公章的适用范围受限。

3.传统模式阻碍发展的风险

从目前政府部门使用电子公章的情况来看,各级行政单位部门在非线上审批的过程中依旧存在“认”传统公章、“不认”电子公章的现象。虽然国家大力推行电子政务和无纸化办公,但依旧有部分管理者受主客观因素的影响,电子公章应用意识不强。并且,由于各地发展情况的不同,电子政务全面化开展的实施进度存在差异,也成为电子公章走出单一行政区、全面替代传统公章面临的阻碍之一。

(三)法律制度风险

1.监管缺陷面临的风险

电子公章的管理牵涉信息技术管理、公章管理以及密码管理三个方面,需求工业和信息化部、公安部、密码管理局等部门的协作,可能出现一些部门为了避免风险而拒绝承担责任,不进一步落实电子公章在政府行政工作中应用的尴尬局面。

2.制度缺失造成的风险

电子公章在行政工作中全面推广应用,首先需要制定一套对公章发放、领取、认证、使用、检验、追溯、废止提出明确要求的规章流程。目前,电子公章从批准使用到确立废止并没有一个法定意义上的规范流程,何处制作、何处签发、何处废止相对模糊。由于关于电子公章的相关法律不完善,相关配套政策尚未拟定,导致电子公章存在社会认可度不高、可操作性不强的使用缺陷。

3.缺乏标准造成的风险

虽然《电子签名法》的颁发明确了电子公章的法律地位,但由于目前电子公章无相关法律引导相关部门推出统一技术标准,没有固定的机构为电子公章的研发制定规则,如遇到仿冒的电子公章,可能给多方带来诸多法律风险。

三、政府电子公章应用风险的防控对策

(一)完善安全技术

要使电子公章的应用更具安全性,需要有关部门积极引入数字化先进技术,从技术层面推进电子公章的创新型改革发展。以MD5码为核心的技术为例,运用双编码的加密模式(第一组编码:标题加摘要信息+授权人姓名+经办人姓名+印章上的单位名称+印章ID号+授权日期,共同生成第一组MD5码;第二组编码:被授权文书电子版数据+授权领导电子证书+经办人电子证书+印章上的单位名称+印章ID号+印章年检合格电子证书+授权日期,共同生成第二组MD5码)使得每次用章都需要精密的授权,每份盖有公章的文件都有与内容相对应的编号,每份带有电子公章的文件材料均有痕迹记录。同时,技术部门应加强对网络安全的应对。在对一些机密档案保密时,应该使用专门的计算机系统或是信息设备,确保电子公章的应用过程可信息化全监控。相关部门应设立电子公章查证的网络业务,为各方辨别电子公章真伪提供检验方式与平台,保障各方合法权益。

(二)完善使用规范

在电子公章逐步推广应用于政府办公的当下,制定详细的电子公章使用规范,不仅能使相关使用者明确权责关系,以最快的方式正确使用电子公章,而且使电子公章的使用更具流程性和规范性。完善电子公章使用规范首先要考虑电子公章的使用依据,使用者应该根据使用电子公章的类型申请网络备案,以获取电子公章使用权限,使每一次的电子公章使用都留有痕迹,体现严谨的用章审批特点。工信部需要配合公安部门,对各单位、各部门的电子公章数据进行网络备案,形成用章过程的全程记录,使电子公章可查证、可追溯、可储存的特点成为保障电子公章使用安全的砝码。加强电子公章相关使用者的用章规范化培训,通过学习电子公章相关使用手册和行政审批规范,在思想上和行为上进行制度化培训教育,将其纳入相关人员的绩效考核中,使政府行政工作人员能够更加熟练、便捷、安全地使用电子公章。政府部门应加大力度推进全国各地的电子政务系统建设,确保各地都有保障电子公章发展的平台。

(三)完善法律制度

电子公章发展目前面临的最大阻碍,就是缺乏相关法律法规。要实现电子公章管理法治化,必须制定更确切、细致的法律法规领导规范电子公章的诸多方面。目前,中国缺乏管理电子公章的专门性法律,《电子签名法》存在多处法律留白。笔者旨在从电子公章的制作、审批、使用等过程以及监管机构的分工等部分分析电子公章立法需要注意的三个关键问题:首先,应该由国家相关部门设计一套独立的电子公章系统,配合公安机关联网备案,将电子公章的后台管理风险降到最低;其次,要对使用电子公章的相关工作人员制定严格的规定和准则,如实名认证、指纹认证等;最后,对违规违法使用电子公章的行为采取强硬的法律措施,以保障电子公章的权威性。只有将相关法律法规建设全面才能使各方人员推广使用电子公章更加便捷、安心。

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